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Momentos constituintes do regime global do clima até a COP21, por Sérgio Abranches

Por Sérgio Abranches, Editor do Ecopolítica

De Paris

O Acordo de Paris não é um resultado trivial. É um momento constituinte na política global do clima. Cria um regime regulatório universal, com peso legal, um sistema de governança das ações sobre mudança climática, sob a Convenção do Clima de 1992. Um acordo multilateral dessa natureza e com esse alcance não é fácil de se obter. São 195 países que precisam aprová-lo por consenso inquestionável. Houve algumas vozes destoantes isoladas, que queriam o impossível. Mas o acordo foi além do possível previsível. Quem procurar ver nele resultados concretos, que vão além de regras e procedimentos, não vai encontrar. Fará pouco dele. Mas estará procurando a coisa errada no lugar errado. Este é um acordo regulatório, não é um acordo de políticas substantivas. Um acordo que construiu um processo democrático, de cima para baixo, com legitimidade, para regulação das ações futuras sobre mudança climática.

Escrevi várias vezes que a perspectiva de cima para baixo que orientou a busca por um acordo climático durante muito tempo não teria sucesso. Politicamente era impossível formar consenso dessa forma. Este acordo tem a legitimidade da ativa participação dos países. A própria negociação que levou a ele, implicou em aprendizado da prática democrática multilateral, da busca do ponto de encontro, em que cada um chega trazendo o que lhe é mais importante e deixando aquilo que não lhe é essencial, para alcançar um resultado coletivo mais que satisfatório. O que se conseguiu em Paris não foi nem o mínimo denominador comum, nem o máximo possível. Ninguém imagina que o acordo não tenha falhas ou atenda a todas as necessidades do ponto de vista de um regime global do clima. A implementação do acordo será um desafio tremendo. Haverá enormes dificuldades políticas na regulamentação de vários pontos em COPs futuras. Mas nenhum resultado democrático é maximalista ou perfeito. A democracia exige aproximações sucessivas. Todavia, ela tem uma vantagem insuperável: seus momentos fundadores, constituintes, conferem legitimidade às decisões em extensão inalcançável por qualquer outro processo decisório. Esta legitimidade é o pilar indispensável para decisões futuras complementares difíceis e para a implementação, o cumprimento das regras e procedimentos acordados.

Quem busca um cardápio de ações concretas deve olhar para as políticas públicas dos países. O novo regime regulatório global para ações climáticas, o Acordo de Paris, será o marco legal global a partir do qual estas ações domésticas poderão ser estruturadas de forma comparável e verificável. As forças políticas de cada país poderão usá-lo para pressionar seus governos por ações e apoiar-se nas informações que ele gerará para monitorar e cobrar o desempenho dos governos. Ele promoverá um ciclo durável, reiterado, de avaliações que criará um processo de pressão multilateral com alta probabilidade de ter consequências.

Criou-se um processo, inicial, tentativo, um marco legal, legítimo, que se desdobrará no tempo. Quem tem perspectiva histórica, talvez entenda a natureza e o alcance dos momentos constituintes e do processo que eles podem originar. Houve um ciclo político, com vários momentos constituintes ao longo de sete convenções do clima, de Copenhague a Paris. Em Copenhague, países decisivos deixaram a posição de veto: Estados unidos, China, Brasil, Índia, entre eles. O acordo, contudo, saiu fraco e não foi adotado pela plenária da COP15. Em Cancún, as decisões de Copenhague foram incorporadas ao arcabouço legal da Convenção do Clima, com aperfeiçoamentos, em conjunto com novas provisões, todas adotadas pela COP16. Em Durban, na COP17, criou-se a Plataforma de Durban e aprovou-se o segundo período de obrigações do Protocolo de Quioto até 2020, determinando-se aos países que aprovassem um acordo válido para todos, equilibrado, justo e transparente, com peso legal, em 2015, para entrar em vigor a partir de 2020. Decidiu-se, também, que este novo acordo substituiria o Protocolo de Quioto, que não teria um novo período de obrigações. Em Doha, na COP18, chegou-se a um acordo para se buscar a possibilidade de estabelecer um mecanismo internacional para perdas e danos climáticos no futuro. Em Varsóvia, a COP19 aprovou o Mecanismo Internacional para Perdas e Danos associados aos Impactos da Mudança Climática. Em Lima, na COP20, começou-se a viabilizar o Acordo de Paris. Negociou-se um texto para servir de base às negociações; regulou-se melhor as informações que deveriam conter as Contribuições Nacionalmente Determinadas (INDCs — metas). Avançou-se na formatação do sistema de transparência e operacionalização das obrigações comuns porém diferenciadas de acordo com a capacidade de cada um e suas condições sociais e econômicas. O Brasil propôs um sistema de “obrigações concêntricas”, mais dinâmico que a noção estática que prevalecia e bloqueava o avanço das conversas. Esse modelo “concêntrico” serviu de base ao mecanismo aprovado em Paris.

Todos passos constituintes decisivos, que permitiram reduzir as objeções e viabilizar o consenso. Perfeito? Nunca. Satisfatório? Sem dúvida. Um bom começo? Com certeza. Um momento constituinte decisivo e que fecha um ciclo político histórico de democracia multilateral do clima de vários turnos. Completado esse ciclo, em Paris, tem início uma nova fase histórica na política global do clima, a partir do momento em que o Acordo de Paris passar a vigorar. Sob esse novo regime legal, começará um novo ciclo histórico de pressão, conflito e negociação para implementação do regime e, em observância a ele, elevar a ambição das próximas metas e buscar maior efetividade no enfrentamento do desafio climático. Isto é história. Isto é relevante. Isto a história mesma é que cuidará de comprovar.





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