Por Marcus Quintella, Colunista de Plurale (*)
Em sentido amplo, a tarifa pode ser definida como o valor pago pelo passageiro para utilizar um serviço de transporte público, como ônibus, BRT, metrô, trem, VLT, monotrilho ou barcas, entre outros modais. Trata-se, portanto, do preço cobrado diretamente do usuário pela utilização do sistema de transporte coletivo. Entretanto, para uma compreensão mais precisa da formação do preço do serviço de transporte público, esse conceito pode ser desdobrado em três tipos distintos: tarifa pública, tarifa técnica e tarifa de remuneração.
A tarifa pública, também chamada de tarifa ao usuário, é o valor efetivamente cobrado do passageiro do transporte, sendo definida e instituída por ato específico do poder público. Em certos casos, a tarifa pública é definida com forte componente político. Invariavelmente, a tarifa pública não cobre o custo real do serviço prestado, exigindo, dessa forma, a figura do subsídio público, que será tratado adiante.
A tarifa técnica é o valor necessário para cobrir todos os custos operacionais e de investimentos do transporte, sem considerar subsídios ou descontos tarifários. É calculada com base nos custos operacionais do sistema de transporte divididos pelo número de passageiros pagantes. Em outras palavras, é o custo real por passageiro para o fornecimento do serviço prestado, cujos custos operacionais, administrativos e de capital variam entre os modos de transporte, mas, geralmente, incluem: combustível; energia elétrica; salários de motoristas e operadores; encargos sociais e demais tributos; manutenção das frotas; pneus, peças e demais insumos; sistemas de sinalização e de telecomunicações; seguros; gestão da empresa; sistemas de bilhetagem; tecnologia e controle operacional; compra ou financiamento de material rodante; depreciação da frota; estações, garagens, oficinas e infraestrutura.
A tarifa de remuneração resulta do processo licitatório conduzido pelo poder público, sendo definida no momento da contratação do operador, geralmente por meio de permissão ou concessão. Essa tarifa inclui uma margem de lucro para o operador, acima da tarifa técnica. Na prática, é o valor utilizado para remunerar o prestador do serviço, garantindo a cobertura dos custos operacionais, dos investimentos realizados e da margem de retorno prevista no contrato. Em outras palavras, é a tarifa que assegura o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, a sustentabilidade do serviço e a continuidade da operação privada.
Muitas vezes, equivocadamente, a tarifa técnica é confundida com a tarifa de remuneração, o que não corresponde à realidade. Em alguns casos, contudo, essas tarifas podem ser próximas ou até equivalentes, dependendo do modelo contratual, o que contribui para a confusão.
O cálculo da tarifa de remuneração segue a seguinte fórmula: soma-se o custo total do sistema de transporte público à remuneração do capital e divide-se esse montante pela demanda projetada de passageiros.
Esse cálculo considera que a tarifa pública é inferior — em raríssimos casos, igual —, mas nunca superior à tarifa de remuneração, o que implica a necessidade de subsídio público para cobrir essa diferença. Assim, o subsídio público corresponde à diferença entre a tarifa de remuneração e a tarifa pública.
É importante destacar a influência da demanda no cálculo do subsídio ao transporte público, uma vez que o número de passageiros transportados constitui um elemento central nesse processo. Quando a demanda diminui, a tarifa tende a aumentar, pois os custos do sistema precisam ser distribuídos entre uma quantidade menor de usuários.
O subsídio público consiste no aporte de recursos financeiros pelo poder público — municipal, estadual ou federal — destinado a cobrir, total ou parcialmente, os custos operacionais e os investimentos de capital dos sistemas de transporte público — inclusive no caso da tarifa zero. Seu objetivo fundamental é garantir tarifas mais baixas para os usuários. Trata-se, portanto, de uma intervenção direta do poder público para assegurar a modicidade tarifária e compensar os custos das empresas operadoras.
Existem três tipos de subsídio público: (i) subsídio operacional, que garante a oferta do transporte; (ii) subsídio de capital, que cobre os investimentos de construção, modernização e expansão; e (iii) subsídio tarifário, que proporciona preços módicos para os usuários.
O subsídio operacional assegura a sustentabilidade da oferta do transporte público e cobre os custos cotidianos de manutenção e operação dos sistemas. Em outras palavras, trata-se do aporte financeiro destinado a cobrir despesas que não são integralmente financiadas pelas tarifas pagas pelos usuários.
O subsídio de capital, ou subsídio para investimento (Capex, abreviatura de Capital Expenditure), corresponde ao aporte de recursos públicos ou à concessão de garantias para viabilizar a implantação de infraestrutura, aquisição de veículos, equipamentos, sistemas de controle operacional e tecnologias diversas.
O subsídio tarifário consiste na transferência de recursos públicos ou extratarifários para cobrir a diferença entre o custo real da operação (tarifa técnica ou de remuneração) e o valor cobrado do usuário (tarifa pública).
Independentemente do tipo, o subsídio ao transporte público precisa ser financiado de alguma forma, visto que “não existe almoço grátis” e alguém precisa arcar com essa conta. Na prática, trata-se de uma transferência de recursos públicos provenientes dos orçamentos municipais, estaduais ou federais, bem como de fundos específicos, taxas urbanas ou ambientais, contribuições sobre combustíveis (CIDE), royalties, contrapartidas empresariais, receitas de publicidade e exploração ou aluguel de espaços públicos, entre outras fontes.
Dessa forma, o subsídio permite que os operadores — concessionários ou permissionários — cubram os custos reais do serviço, ao mesmo tempo em que possibilita aos usuários o pagamento de tarifas compatíveis com seu poder aquisitivo ou, em alguns casos, a gratuidade, como ocorre nos sistemas de tarifa zero.
O conceito da tarifa zero refere-se à gratuidade para os usuários em todos os modos de transporte público disponíveis - ônibus, BRT, barcas, VLT, metrô e trem -, independentemente da origem e destino do deslocamento. Trata-se, na prática, de um subsídio pleno. Há também casos de tarifa zero parcial, em que a gratuidade é limitada a determinados modos de transporte, todos os dias ou somente em dias específicos.
A tarifa zero é um modelo de política pública em que o custo do transporte coletivo é integralmente coberto por recursos públicos ou fontes alternativas, sem repasse ao usuário, ou seja, sem pagamento de tarifa pública.
Nos modelos mais modernos de transporte público, a remuneração do operador vem sendo desvinculada da tarifa paga pelo usuário, adotando-se mecanismos como: (i) remuneração por quilômetro rodado; (ii) remuneração por disponibilidade da frota; e (iii) remuneração por indicadores de qualidade. Esses modelos reduzem o risco associado à demanda para e aumentam a previsibilidade financeira do sistema.
O sucesso da política de subsídios depende de monitoramento permanente por meio de indicadores de desempenho (KPIs — Key Performance Indicators). Entre os principais indicadores, destacam-se: passageiros pagantes por quilômetro; taxa de cobertura operacional (TCO = receita tarifária / custo operacional); frequência média; velocidade comercial; pontualidade; lotação; e satisfação do usuário.
O subsídio ao transporte público constitui um importante instrumento de política pública de caráter social, adotado em diversos países. Seu principal objetivo é assegurar a mobilidade urbana à população que não dispõe de condições de arcar integralmente com o custo do transporte coletivo. Nesse contexto, muitas cidades têm adotado modelos híbridos de financiamento, nos quais a tarifa paga pelos usuários cobre entre 40% e 60% dos custos operacionais, sendo o restante financiado por subsídios.
Os projetos de mobilidade urbana não podem depender exclusivamente da tarifa pública cobrada ao usuário. O subsídio é uma prática legítima e amplamente adotada no mundo, variando conforme o país em termos de magnitude e fontes de financiamento.
O transporte urbano, seja sobre trilhos ou pneus, necessita de subsídios, dado o elevado custo de capital e operação. Caso contrário, as tarifas públicas se tornariam inacessíveis para a população.
A ausência de subsídios resulta em tarifas elevadas, redução da demanda, piora dos serviços, estímulo ao transporte individual e aumento dos congestionamentos, com todos os impactos negativos associados.
De modo geral, o subsídio ao transporte público é fundamental para garantir inclusão social, sustentabilidade, acessibilidade, modicidade tarifária e qualidade do serviço. Embora algumas cidades brasileiras tenham avançado nesse campo, a maioria ainda enfrenta dificuldades para estruturar fontes de financiamento estáveis e sustentáveis. Atualmente, entre 370 e 400 cidades brasileiras já subsidiam o transporte público, sobre trilhos ou pneus, de forma total ou parcial, o que evidencia a consolidação desse modelo como base do financiamento da mobilidade urbana no país. Cerca de 180 municípios vêm adotando a tarifa zero, total ou parcial, em seus sistemas de ônibus urbanos.
Como já visto, é inviável que o transporte público sobreviva apenas com a própria arrecadação tarifária. Nesse contexto, uma alternativa à utilização exclusiva de recursos públicos para financiar os subsídios consiste na busca por receitas extratarifárias que possam custear, de forma permanente e sustentável, a prestação dos serviços de transporte de passageiros.
Em última análise, o subsídio ao transporte público é uma forma de investimento público para promover o bem-estar coletivo e o desenvolvimento sustentável das cidades, sendo também uma forma justa de remuneração pelo serviço prestado à comunidade. Não há argumento consistente que sustente decisões governamentais contrárias à implementação de políticas públicas de subsídios para a implantação, modernização e operação de sistemas metroviários nas cidades brasileiras. Em termos sociais, econômicos e ambientais, o transporte público, integrado, abrangente, confortável, regular e módico, sempre será viável e benéfico para a qualidade de vida da população, desempenhando papel vital na conectividade urbana e no acesso às oportunidades. Entretanto, não se sustenta sem a figura do subsídio e, por conseguinte, é justo que seja apoiado financeiramente pela sociedade como um todo.
* Marcus Quintella é doutor em engenharia de produção pela Coppe/UFRJ, mestre em transportes pelo IME e pós-graduado em administração financeira pela FGV. Atualmente é diretor da FGV Transportes e editor-chefe da Revista Brasileira de Transportes – RBT. Autor do livro “Mobilidade Urbana e Transporte Público: conceitos, análises, fatos e opiniões”, publicado pela FGV Editora.
